我國(guó)的個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除政策于2019年1月1日開始實(shí)施，住房貸款（以下簡(jiǎn)稱“房貸”）利息是六項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除中的一項(xiàng)。在住房支出成為普通家庭最大規(guī)模消費(fèi)支出的背景下，個(gè)人所得稅稅前扣除因購(gòu)房貸款而產(chǎn)生的利息費(fèi)用，呼應(yīng)了社會(huì)的減稅預(yù)期，受到普遍歡迎。但個(gè)人所得稅作為典型的直接稅，政策細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)是否合理，會(huì)直接影響實(shí)施效果。

　　本文以分析現(xiàn)行房貸利息扣除政策的公平性為起點(diǎn)，使用微觀數(shù)據(jù)模擬其實(shí)施效果。隨后通過(guò)分析世界上以個(gè)人所得稅優(yōu)惠補(bǔ)貼個(gè)人住房成本的主要模式，提出我國(guó)可行的優(yōu)化方案，并對(duì)其效果進(jìn)行模擬。基于上述工作，本文提出了進(jìn)一步改進(jìn)房貸利息扣除政策的建議。

　　文藝城市圖案分割線

　　一、房貸利息扣除政策的公平性分析

　　我國(guó)當(dāng)前的房貸利息扣除政策有利于減輕家庭負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)去庫(kù)存，從供需兩方面對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生正面影響（董藩等，2016；李華等，2017），但也受到一些學(xué)者的質(zhì)疑，主要體現(xiàn)在其對(duì)課稅公平的沖擊方面。

　　我國(guó)的房貸利息稅前扣除政策與美國(guó)聯(lián)邦個(gè)人所得稅中的“住房抵押貸款利息稅前扣除”（home mortgage interest deduction，HMID）政策具有一定的相似性。學(xué)者們普遍認(rèn)為后者具有累退性，有違公平原則。這是因?yàn)椋挥袑?shí)際繳納個(gè)人所得稅的人才能享受該項(xiàng)政策，低收入者被排除在外；享有稅前扣除權(quán)的貸款限額過(guò)高，享受優(yōu)惠的多是高收入者；特定的扣除程序也使較低收入者無(wú)法受益（馬珺，2017）。在此政策下，相對(duì)于沒有能力購(gòu)買自有住房和收入不足以使用分類扣除的人群，收入高的有能力購(gòu)房者反而能獲得稅收優(yōu)惠，且收入越高，享受的優(yōu)惠越大（Steuerle et al.，2014）。從個(gè)人所得稅稅前扣除項(xiàng)目設(shè)計(jì)的細(xì)節(jié)看，我國(guó)房貸利息稅前扣除政策的累退性可能比HMID更為嚴(yán)重。美國(guó)稅法中的標(biāo)準(zhǔn)扣除（對(duì)應(yīng)于我國(guó)個(gè)人所得稅中的基本費(fèi)用扣除）和分類扣除（對(duì)應(yīng)于我國(guó)個(gè)人所得稅中的專項(xiàng)附加扣除）是相互替代的，納稅人只能擇一扣除（馬珺，2019）。但在我國(guó)，取得綜合所得的納稅人先扣除基本費(fèi)用、專項(xiàng)扣除，再扣除專項(xiàng)附加扣除，只有收入足夠高，在扣除前者之后還需要繳納個(gè)人所得稅，才能從房貸利息稅前扣除政策中獲益。另外，取得除綜合所得之外其他類型所得的納稅人不能對(duì)房貸利息進(jìn)行扣除，完全不能從中受益。鑒于上述考慮，對(duì)我國(guó)房貸利息稅前扣除政策收入分配效果的討論極為必要。

　　目前針對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)的文章較少，只有部分學(xué)者模擬了基本費(fèi)用扣除和專項(xiàng)扣除的整體實(shí)施效果。例如，雷根強(qiáng)等（2016）提出了差別費(fèi)用扣除的改進(jìn)方案，能使稅收在調(diào)節(jié)收入分配方面的效果更加顯著。但是，專項(xiàng)扣除與專項(xiàng)附加扣除有本質(zhì)區(qū)別，后者更具有個(gè)體差異，如果設(shè)計(jì)不當(dāng)，可能引發(fā)更大程度的不公平。

　　綜合上述分析可以發(fā)現(xiàn)，面對(duì)房貸利息扣除可能導(dǎo)致的累退性問(wèn)題，現(xiàn)有研究只是局限于學(xué)理性的討論，還未有文獻(xiàn)借助微觀數(shù)據(jù)對(duì)實(shí)際效果進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)量，本文彌補(bǔ)了這一缺失。

　　二、現(xiàn)行房貸利息扣除政策的收入分配效應(yīng)測(cè)算

　　（一）方法、指標(biāo)和數(shù)據(jù)

　　《個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除暫行辦法》規(guī)定了房貸利息專項(xiàng)附加扣除的基本規(guī)則：其一，扣除內(nèi)容是納稅人為本人或其配偶以貸款形式購(gòu)買的我國(guó)境內(nèi)首套住房所發(fā)生的利息支出；其二，在本人或配偶的綜合所得中按照每月1 000元的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施扣除，可扣除的期限最長(zhǎng)為240個(gè)月，且只能享受一次；其三，夫妻雙方只能選擇由一方扣除，如婚前分別有首套房貸利息專項(xiàng)扣除的，則選擇一套住房進(jìn)行扣除，或兩套房貸利息各按照50%扣除，扣除方式在一個(gè)納稅年度內(nèi)不得變更。根據(jù)這些政策細(xì)節(jié)，可以利用微觀數(shù)據(jù)對(duì)其收入分配效應(yīng)進(jìn)行模擬分析。

　　為此，需要對(duì)比房貸利息扣除前后的收入分配效果變化情況。一個(gè)合適的衡量指標(biāo)是由Musgrave et al.（1948）提出的經(jīng)典的MT指數(shù)，其等于稅前收入基尼系數(shù)（GX）與稅后收入基尼系數(shù)（GY）之差，以公式表示為：

　　MT=GX+GY

　　MT指數(shù)越大，表示政策對(duì)收入分配差距的調(diào)控效果越強(qiáng)。其中，基尼系數(shù)是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)居民收入分配公平程度的常用指標(biāo)，0.4為國(guó)際公認(rèn)的收入差距警戒線。

　　由于我國(guó)現(xiàn)行房貸利息專項(xiàng)扣除以家庭為單位實(shí)施，只能由夫妻雙方中的一方扣除，并且綜合所得實(shí)行超額累進(jìn)稅率，理性出發(fā)，一般會(huì)由收入更高的一方扣除。基于這一考慮，測(cè)算方案涉及的關(guān)鍵指標(biāo)包括以家庭為單位的人均總收入、家庭各成員綜合所得、家庭人數(shù)、是否有住房貸款等。

　　本文數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)家庭金融調(diào)查(China Household Finance Survey,CHFS)數(shù)據(jù)庫(kù)，其樣本覆蓋全國(guó)29個(gè)省（直轄市、自治區(qū)），家庭樣本規(guī)模為40 000戶，調(diào)查對(duì)象包括了戶內(nèi)的所有成員。本文選取2017年個(gè)人調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)和家庭調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)展開分析。其中，家庭調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)涉及家庭住房貸款信息，個(gè)人調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)有詳細(xì)的收入信息。由于房貸利息專項(xiàng)附加扣除于2019年1月1日開始實(shí)施，而本文微觀數(shù)據(jù)年份是2017年，為了實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)之間的匹配，需根據(jù)居民CPI指數(shù)進(jìn)行調(diào)整。2018年居民CPI指數(shù)為102.1，按此標(biāo)準(zhǔn)將2019年1 000元的標(biāo)準(zhǔn)定額扣除調(diào)整到2017年約為979元。

　　（二）結(jié)果分析

　　從表1（略）的測(cè)算結(jié)果可以看出，在未計(jì)入房貸利息扣除前，全國(guó)居民綜合所得（扣除基本費(fèi)用扣除、專項(xiàng)扣除，以及除房貸利息之外的其他專項(xiàng)附加扣除后）基尼系數(shù)為0.417 3，收入差距較大。而考慮房貸利息扣除后（以下簡(jiǎn)稱“現(xiàn)行方案”）的基尼系數(shù)升至0.417 7，MT指數(shù)為-0.000 4，表明采取當(dāng)前的房貸利息扣除政策會(huì)擴(kuò)大收入差距。

　　在當(dāng)前的專項(xiàng)附加扣除方案中，對(duì)住房租金根據(jù)城市規(guī)模采取差額扣除方法，但針對(duì)房貸利息的扣除并未體現(xiàn)這種差異。考慮到各地區(qū)的房?jī)r(jià)和收入水平確實(shí)會(huì)影響滿足扣除條件的人口比例和扣除數(shù)額，進(jìn)而對(duì)收入分配效果產(chǎn)生影響，我們采用東部、中部、西部省份以及大城市、小城市、小城鎮(zhèn)兩種維度來(lái)體現(xiàn)政策影響的差異性。

　　分地區(qū)看，在房貸利息扣除前，東部省份的基尼系數(shù)最大，西部次之，中部最小，但都小于全國(guó)值，地區(qū)間的收入差距不容忽視。在實(shí)施房貸利息扣除政策后，上述情況未發(fā)生變化，但各地區(qū)的MT指數(shù)均為負(fù)，基尼系數(shù)普遍上升。其中中部省份MT指數(shù)絕對(duì)值最大，東部最小，表明該政策對(duì)中部省份的負(fù)向調(diào)節(jié)效果更明顯。分城市規(guī)模看，房貸利息扣除前大城市基尼系數(shù)最大，小城市最小。房貸利息扣除政策推高了基尼系數(shù)，其中小城鎮(zhèn)MT指數(shù)絕對(duì)值最大，表明其受到的負(fù)向影響最大。

　　出現(xiàn)上述現(xiàn)象的原因主要有三：第一，受益者主要為城鎮(zhèn)居民。房貸利息扣除政策對(duì)應(yīng)于有綜合所得收入的居民，而擁有這些收入中任何一項(xiàng)的居民主要集中于城鎮(zhèn)，占我國(guó)人口總數(shù)近一半的農(nóng)村居民受影響很小。第二，受益者局限在城鎮(zhèn)中的高收入群體。城鎮(zhèn)中的低收入者購(gòu)房比例遠(yuǎn)低于中高收入者，即便是已經(jīng)購(gòu)房的低收入者，很多因納稅義務(wù)為零而無(wú)法從政策中受益，或是因適用稅率級(jí)次較低而受益程度有限，這一現(xiàn)象在中西部省份尤為突出。第三，收入越高減稅越多。個(gè)人所得稅對(duì)綜合所得適用從3%到45%的7級(jí)超額累進(jìn)稅率，對(duì)于同樣有房貸的不同收入階層的居民而言，收入越高，對(duì)應(yīng)的稅率越高，因房貸利息扣除而減輕的稅負(fù)越多。比如，綜合所得年應(yīng)納稅所得額超過(guò)960 000元適用45%稅率的高收入者，因?yàn)榉抠J利息扣除政策每年可少繳納個(gè)人所得稅5 400元。綜合上述三點(diǎn)，城鎮(zhèn)中有房貸的中高收入者會(huì)成為此項(xiàng)政策的最大受益者。

　　綜合上述分析，現(xiàn)行的房貸利息扣除無(wú)差別政策雖然在整體上有利于減輕家庭負(fù)擔(dān)，且簡(jiǎn)單易操作、遵從成本低，但卻無(wú)法回避其存在的累退性問(wèn)題。

　　三、可行的優(yōu)化方案及其效果模擬

　　從國(guó)際上看，各國(guó)在實(shí)踐中不斷改進(jìn)以個(gè)人所得稅優(yōu)惠補(bǔ)貼住房成本的相關(guān)政策，形成了不同特色的操作模式。通過(guò)對(duì)這些模式的比較分析，可以嘗試總結(jié)得出可供我國(guó)參考的優(yōu)化方案，并分析其實(shí)施效果。

　　（一）以個(gè)人所得稅優(yōu)惠補(bǔ)貼住房成本的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

　　國(guó)際上從個(gè)人所得稅角度以稅式支出形式為居民獲取自有住房提供補(bǔ)貼的方式主要有房貸利息稅前扣除和房貸應(yīng)納稅額抵免（有房貸利息和房貸余額兩種抵免對(duì)象）兩種，其中后者針對(duì)房貸利息又可分為不可返還的房貸利息稅額抵免和可返還的房貸利息稅額抵免兩類。

　　1.房貸利息稅前扣除。此模式是目前國(guó)際上普遍實(shí)行的借助個(gè)人所得稅對(duì)家庭提供住房支持的稅收優(yōu)惠模式，廣泛應(yīng)用于美國(guó)、英國(guó)、新加坡、荷蘭等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家。我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅房貸利息扣除方案是此類模式的典型。

　　美國(guó)所實(shí)行的HMID政策是歷史最久、最具代表性的住房貸款利息稅前扣除制度之一。HMID適用于自住房且設(shè)置了單個(gè)家庭貸款額度上限，優(yōu)惠總規(guī)模在美國(guó)各項(xiàng)稅式支出中連續(xù)多年占據(jù)前三位（Gravelle J.et al.，2012）。這一制度曾被認(rèn)為與上世紀(jì)中葉美國(guó)住房自有率迅速提升密切相關(guān)而受到推崇，但隨著時(shí)間的推移，學(xué)者們的質(zhì)疑聲音越來(lái)越多。除了大量證據(jù)表明HMID與住房自有率關(guān)系微弱之外，主要的爭(zhēng)議點(diǎn)在于因受益不均而導(dǎo)致的稅負(fù)不公，這也是各國(guó)在實(shí)行房貸利息稅前扣除政策時(shí)普遍遇到的問(wèn)題。為了彌補(bǔ)這一缺陷，多數(shù)國(guó)家（地區(qū)）對(duì)可扣除貸款利息住房的類型、扣除限額以及扣除年限或扣除比例設(shè)置了嚴(yán)格的規(guī)定，并進(jìn)行政策間的協(xié)調(diào)（伍紅等，2019）。例如，荷蘭規(guī)定了房貸利息扣除率，韓國(guó)根據(jù)納稅人的收入水平和還款期限規(guī)定不同的扣除限額。但是，這些措施都無(wú)法從根本上解決該政策存在的兩個(gè)問(wèn)題，即對(duì)低收入者的排斥和受益程度受限于邊際稅率。

　　2.不可返還的房貸利息稅額抵免。這一模式是指用房貸利息直接抵減應(yīng)納稅額。由于減少的是稅額而不是稅基，長(zhǎng)沙公司注冊(cè)，能夠避免房貸利息稅前扣除模式中因扣除額受邊際稅率影響而導(dǎo)致的累退性，讓所有納稅者平等地享受優(yōu)惠政策(Tosi et al.,2001)。但此模式的作用范圍依然局限于繳納個(gè)人所得稅的購(gòu)房者，納稅義務(wù)為零的納稅人無(wú)法享受優(yōu)惠。美國(guó)在實(shí)行房貸利息稅前扣除的同時(shí)還配合實(shí)行房貸利息抵免政策，主要目標(biāo)群體是收入相對(duì)較低的家庭和個(gè)人，由地方政府通過(guò)對(duì)納稅人的鑒定確定抵免率，并為其頒發(fā)抵押貸款抵免證，作為納稅人的抵免依據(jù)。

　　3.可返還的房貸利息稅額抵免。在這一模式下，不僅對(duì)房貸利息實(shí)施稅額抵免，還將納稅義務(wù)小于抵免額的部分作為補(bǔ)貼支付給納稅人，這就使得那些因年收入低而未達(dá)到納稅標(biāo)準(zhǔn)的納稅人也可以從中受益。這種模式不僅能夠消除邊際稅率對(duì)受益程度的影響，還能通過(guò)給予低收入者正向補(bǔ)貼進(jìn)一步提高政策的累進(jìn)性，從而解決房貸利息稅前扣除所面臨的主要問(wèn)題。類似方案在美國(guó)的相關(guān)改革提議中已有觸及（馬珺，2017）。

　　（二）我國(guó)房貸利息扣除政策的優(yōu)化方案及其效果測(cè)算

　　我國(guó)現(xiàn)行房貸利息扣除政策以單一固定金額稅前扣除為特點(diǎn)，會(huì)導(dǎo)致受益不公、無(wú)法惠及低收入群體等問(wèn)題，直接后果是對(duì)稅制公平帶來(lái)沖擊。由前文所得到的測(cè)算結(jié)果可以看出，現(xiàn)行政策具有累退性，惡化了收入分配效果。為縮小收入分配差距，可以有如下改進(jìn)方案。

　　1.方案一：不可返還的房貸利息稅額抵免。在此方案下，對(duì)貸款利息由稅前扣除改為稅額抵免，即由稅基扣除轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)應(yīng)納稅額的減除。為了比較抵免率設(shè)置對(duì)結(jié)果的影響，嘗試在3%、10%和12%三個(gè)不同的抵免率下進(jìn)行分析。其中，考慮到稅額抵免對(duì)于收入較低的納稅人更為有利，選擇3%和10%兩檔抵免率對(duì)應(yīng)于個(gè)人所得稅最低的兩個(gè)稅率級(jí)次，更好地與稅前扣除方案的效果形成對(duì)比；如果要使改革前后稅收收入保持不變，抵免率應(yīng)設(shè)置為12%。在三檔抵免率下，根據(jù)CPI指數(shù)調(diào)整的2017年房貸利息年抵免額分別為352.44元（979×3%×12）、1 174.8元（979×10%×12）和1 409.76元（979×12%×12）。測(cè)算結(jié)果如表2（略）所示。

　　可以看出，新方案三個(gè)抵免率下MT指數(shù)均由負(fù)值轉(zhuǎn)為正值，這意味著不可返還的房貸利息稅額抵免政策在調(diào)節(jié)居民收入分配中具有累進(jìn)性。三個(gè)抵免率分別使MT指數(shù)由現(xiàn)行方案下的-0.000 4上升為0.003 6、0.012 1和0.014 7，抵免率越高，收入分配改進(jìn)效果越好。分地區(qū)看，中部省份的改進(jìn)效果最好，東部省份最差。結(jié)合現(xiàn)行方案下MT指數(shù)可以發(fā)現(xiàn)，若進(jìn)行改革，中部省份將在最大程度上實(shí)現(xiàn)收入分配改善，西部次之，東部省份受益最小。但與此同時(shí)，中部、西部、東部省份現(xiàn)有的收入差距水平依次加大，東部省份對(duì)通過(guò)改革縮小收入分配差距的需求更為強(qiáng)烈。區(qū)分城市規(guī)模看，小城鎮(zhèn)MT指數(shù)提升最多，表明其通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)收入分配改進(jìn)的效果最明顯。

　　2.方案二：可返還的房貸利息稅額抵免。在此方案下，對(duì)貸款利息由稅前扣除改為稅額抵免，并對(duì)納稅額不足抵免額的部分進(jìn)行返還，即實(shí)質(zhì)上是對(duì)低收入群體進(jìn)行補(bǔ)貼。同樣，為了比較抵免率設(shè)置對(duì)結(jié)果的影響，在3%、10%、12%三個(gè)不同的返還抵免率下進(jìn)行分析。測(cè)算結(jié)果如表3（略）所示。

　　可以看出，各種情景的可返還抵免方案下MT指數(shù)都為正，表現(xiàn)出累進(jìn)性。三個(gè)返還抵免率下MT指數(shù)依次提高，即返還抵免率越高，收入分配效果越好。分地區(qū)看，中部省份的MT指數(shù)高于西部和東部省份，收入分配的改進(jìn)效果最優(yōu)。分城市規(guī)模看，小城鎮(zhèn)將在更大程度上改進(jìn)收入分配效果。與不可返還的房貸利息稅額抵免方案進(jìn)行對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)，此方案各種情景下的MT指數(shù)進(jìn)一步提高，收入分配效果也有顯著改進(jìn)。

　　四、結(jié)論和建議

　　本文用常見的收入分配評(píng)估指標(biāo)測(cè)量我國(guó)個(gè)人所得稅中房貸利息扣除政策的公平性問(wèn)題。結(jié)果表明其具有累退性，會(huì)惡化個(gè)人所得稅的收入分配效果。為了尋求可行的改進(jìn)措施，總結(jié)國(guó)際上以個(gè)人所得稅優(yōu)惠補(bǔ)貼購(gòu)房成本的常見模式，分析利弊，提出改進(jìn)我國(guó)現(xiàn)行政策的兩個(gè)方案。其一為不可返還的房貸利息稅額抵免，其二為可返還的房貸利息稅額抵免。測(cè)算結(jié)果顯示：兩個(gè)方案均能改進(jìn)收入分配效果，使原本累退性的政策轉(zhuǎn)變?yōu)槔圻M(jìn)性；抵免率越高，收入分配效果越好；相對(duì)而言，可返還的稅額抵免政策能更大程度地改善收入分配效果；地區(qū)和城市規(guī)模差異會(huì)使結(jié)果產(chǎn)生異質(zhì)性。上述結(jié)論證實(shí)了對(duì)兩個(gè)方案的理論分析，不可返還的房貸利息稅額抵免能避免原方案下扣除額受邊際稅率影響而導(dǎo)致的累退性，可返還的稅額抵免可以進(jìn)一步惠及未達(dá)到納稅標(biāo)準(zhǔn)的低收入納稅人，在更大程度上改善收入分配效果。

　　基于上述結(jié)論可以發(fā)現(xiàn)，為了優(yōu)化個(gè)人所得稅的收入分配效果，對(duì)房貸利息實(shí)行稅額抵免政策是值得考慮的改革方向。在政策細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)中，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)。

　　其一，根據(jù)收入分配差距和財(cái)政收入水平的具體情況，選擇適當(dāng)?shù)亩愵~抵免模式。在財(cái)政收入緊張、收入分配矛盾不突出的情況下，優(yōu)先考慮實(shí)行不可返還的稅額抵免模式。采取12%的抵免率能保持現(xiàn)有的稅收收入水平，在此基礎(chǔ)上，抵免率越低取得稅收收入越多。在財(cái)政收入充裕、收入分配矛盾突出的情況下，應(yīng)考慮采取可返還的稅額抵免，以最大程度地惠及低收入群體。

　　其二，根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)和城市規(guī)模采取差異化的抵免率，實(shí)現(xiàn)改革收益最大化。為了平抑地區(qū)間的收入水平差距，按照現(xiàn)行方案下的收入分配形勢(shì)，可以對(duì)東部、西部、中部省份，以及大城市、小城市、小城鎮(zhèn)設(shè)計(jì)依次降低的抵免率。

　　其三，關(guān)注地區(qū)差異性，逐步推進(jìn)。中部地區(qū)和小城鎮(zhèn)通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)收入分配改進(jìn)的效果最明顯，可以先在這兩類地區(qū)試點(diǎn)，再向其他地區(qū)擴(kuò)展。