對(duì)國務(wù)院的授權(quán)，是在堅(jiān)持和落實(shí)稅收法定原則基礎(chǔ)上，尋找法律的確定性與立法靈活性的平衡點(diǎn)。

　　繼11月27日增值稅法公開征求意見一周時(shí)間，12月3日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局又就《中華人民共和國消費(fèi)稅法（征求意見稿）》（以下稱《征求意見稿》）向社會(huì)公開征求意見，引起社會(huì)的極大關(guān)注和熱議。這說明落實(shí)稅收法定原則，在立法過程中履行公開征求意見環(huán)節(jié)，對(duì)提升稅收立法透明度、增加公眾參與度和關(guān)注度具有直接意義。

　　《征求意見稿》中的三處授權(quán)

　　《征求意見稿》有三處對(duì)國務(wù)院的立法授權(quán)，是明顯不同于其他稅種立法的突出特點(diǎn)，預(yù)計(jì)也會(huì)是最受關(guān)注的一點(diǎn)。

　　第一處授權(quán)是第二條第二款：“根據(jù)宏觀調(diào)控需要，國務(wù)院可以調(diào)整消費(fèi)稅的稅率，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”2015年修訂的《中華人民共和國立法法》第八條第六款規(guī)定：“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律。為此，《關(guān)于〈中華人民共和消費(fèi)稅（征求意見稿）〉的說明》（下稱說明）中專門作了解釋：根據(jù)消費(fèi)稅調(diào)控特點(diǎn)，授權(quán)國務(wù)院調(diào)整稅率。消費(fèi)稅是調(diào)節(jié)稅種，對(duì)生產(chǎn)和消費(fèi)行為具有重要調(diào)節(jié)職能。國務(wù)院需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)發(fā)展和居民消費(fèi)水平的變化等因素，對(duì)消費(fèi)稅稅率進(jìn)行相機(jī)調(diào)整。因此，《征求意見稿》設(shè)置了對(duì)消費(fèi)稅稅率的授權(quán)條款。

　　第二處授權(quán)是第十四條第二款：“根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，國務(wù)院可以規(guī)定免征或減征消費(fèi)稅，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”關(guān)于稅收優(yōu)惠的授權(quán)條款，在其他多個(gè)稅種的法律中都有類似的規(guī)定，如企業(yè)所得稅法第三十六條；《中華人民共和國增值稅法（征求意見稿）》第三十條；環(huán)境保護(hù)稅法第十二條第五款；個(gè)人所得稅法第四條第十款等。結(jié)合消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)特點(diǎn)，消費(fèi)稅優(yōu)惠政策的授權(quán)理由似乎更充分。可以進(jìn)一步考慮的是，消費(fèi)稅中有哪些可以上升到法律層面的優(yōu)惠內(nèi)容，例如低碳排放型、節(jié)能環(huán)保型機(jī)動(dòng)車是否可以在稅法中明確給予一定方式的優(yōu)惠鼓勵(lì)？

　　第三處授權(quán)是第二十條：“國務(wù)院可以實(shí)施消費(fèi)稅改革試點(diǎn)，調(diào)整消費(fèi)稅的稅目、稅率和征收環(huán)節(jié)，試點(diǎn)方案報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”對(duì)此，說明中也特別加以解釋：“按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于健全地方稅體系、中央與地方收入劃分改革的有關(guān)要求，后移消費(fèi)稅部分消費(fèi)品征收環(huán)節(jié)等消費(fèi)稅改革工作一直在推進(jìn)中。考慮到這些工作在消費(fèi)稅立法后仍將持續(xù)，需要依法授權(quán)國務(wù)院組織開展相關(guān)試點(diǎn)。”從改革的現(xiàn)實(shí)需要來看，調(diào)整消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并下劃地方的改革，不僅關(guān)系到納稅人和消費(fèi)者的利益，也關(guān)系到地方政府之間的收入分配，影響很大，并且什么樣的應(yīng)稅品目適合后移征收環(huán)節(jié)、下劃地方，在學(xué)術(shù)界還存在較大分歧。確實(shí)需要國務(wù)院掌握較靈活的自主權(quán)來推動(dòng)改革試點(diǎn)，設(shè)置授權(quán)條款有其正當(dāng)性。

　　三項(xiàng)授權(quán)，緣由各有不同，但性質(zhì)其實(shí)一樣：都是在堅(jiān)持和落實(shí)稅收法定原則的基礎(chǔ)上，尋找法律的確定性與立法的靈活性的平衡點(diǎn)。

　　稅收法定有其重要的現(xiàn)實(shí)意義。正如說明中所表示，“制定消費(fèi)稅法，有利于完善消費(fèi)稅法律制度，增強(qiáng)其科學(xué)性、穩(wěn)定性和權(quán)威性”。依法治稅，最直接的意義就是有利于提供一個(gè)具有確定性的稅收環(huán)境。法治有其巨大優(yōu)越性，但同時(shí)確實(shí)存在一定的弊端，立法存在一定的效率損失。無論在哪個(gè)國家，立法過程都是不同利益集團(tuán)博弈和妥協(xié)的結(jié)果。博弈得越厲害，長沙工商稅務(wù)，立法過程就越緩慢，立法效率就越低下；妥協(xié)得越厲害，立法內(nèi)容的科學(xué)性就越難以得到堅(jiān)持。妥協(xié)的結(jié)果，往往不是最優(yōu)方案。無論是理論上還是實(shí)踐上，各國都在探索穩(wěn)定性與靈活性的平衡點(diǎn)，嘗試不同的措施來克服立法過程可能帶來的效率損失。中國稅法中對(duì)優(yōu)惠的授權(quán)條款，以及消費(fèi)稅立法中的稅率授權(quán)和改革試點(diǎn)授權(quán)，可以說是一種制度性嘗試，本身值得肯定和鼓勵(lì)。但應(yīng)與立法法的精神做進(jìn)一步的謹(jǐn)慎協(xié)調(diào)。

　　如何減少立法可能帶來的效率損失

　　如何減少立法可能帶來的效率損失，尋找穩(wěn)定性與靈活性的比較理想的平衡點(diǎn)，歸納起來可以從兩個(gè)層面尋找路徑：

　　立法層面。比較常見的措施有兩種。一是對(duì)政策制定、更新的立法周期固定化，不少國家把稅收政策的制定和修改與年度預(yù)算法案相結(jié)合，通過年度法案的方式，比較及時(shí)地通過立法付諸實(shí)施。例如，英國通過每年的財(cái)政法案修改消費(fèi)稅稅率。法國、日本、韓國等通常也是通過年度財(cái)政法案的方式周期性制定和修改稅收政策。第二種是設(shè)置簡易立法程序，以適應(yīng)特殊情況的需要。不同的法案，往往立法程序和立法難度（如需要2/3多數(shù)通過還是過50%簡單多數(shù)通過）不同，從而在制度設(shè)計(jì)上增加特定立法的靈活性。